上海战略所|谋划“十四五”⑦新加坡“城市更新”新策略

张靓 张云伟

2020-01-19 17:33 来源:澎湃新闻

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【编者按】
2019年新加坡政府发布了《新加坡2050总体规划草案》,充分体现了“精打细算、精雕细刻”的城市更新理念,从土地复合利用、地下空间开发、本土特色复兴、科学机制保障等四个方面对城市更新进行了谋划。新万博彩票_[官网首页]归纳总结新加坡城市有机更新重点举措,对上海推动城市更新、提升经济密度具有重要意义。
“新加坡2050”规划中的有机更新亮点
(一)土地复合利用,中心区功能混合紧凑发展
“新加坡2050”提出要进一步利用市中心土地进行弹性的复合开发利用,主要表现在三个方面:一是商业用地与住宅用地之间的复合,加强CBD资源城市化、社区化,一般为“底层商场+高层住宅+室外交互空间”模式,同时鼓励老旧写字楼转为商住混合,引入酒店或其他创新功能,对于符合条件的更新项目予以容积率奖励。二是商业用地和公共设施用地之间的复合,大型公共设施不再给独立用地,结合经营性服务业态集中配置,如将图书馆、诊所配置在大型商业中心内部。三是以公共设施为载体,实现多功能复合,例如,在轨交站点,通过立体复合开发,引入多元商业业态,并在部分站点门口设立新的一站式综合设施,包含社区俱乐部、小型市场和小贩中心等,主要服务通勤人士和周边居民两大类人群。
图1 新加坡滨海湾区用地混合串联、集约发展示意图
(二)分层功能布局,有序开展地下空间前期规划
新万博彩票_[官网首页]新加坡土地有限,在水深限制、海平面上升和环境生态等多重问题下,全面开发地下空间势在必行。新加坡很早就规定土地所有权人可以“合理且必要”使用和享受地下空间,政府鼓励私人合理开发地下室等私人公共空间,同时,积极主导大面积公共功能的地下空间开发。一是整理和共享不同类型地块的地下信息,构建地下空间数据服务平台。新万博彩票_[官网首页]主要包括公共市政网信息、建筑坐标和地质数据等,供工程勘测及项目实施参考。二是开发立体数据库,逐步绘制精确的新加坡地下3D地图。绘制详细显示新加坡地质构造的3D模型图,使复杂的地下空间可视化,确保地下用途与地面用途的兼容整合,并支持三维地理空间分析。三是布局市政公用设施、运输、仓储以及工业设施。尽可能腾出地面用于住宅,办公楼和绿化等,提高生活品质,并率先在滨海湾、裕廊创新区和榜鹅数码园区三个重点区域规划试点建设地下城。按使用深度可分为浅层和深层规划,主要有地下交通设施、地下基础设施和地下综合体等三种空间利用形式:浅层地下空间主要建设地下交通设施和地下综合体,如公交枢纽、地铁、地下停车场、商业娱乐场所等;深层地下空间主要建设地下基础设施,如能源中心、仓储物流系统、共同沟、战备系统等。
图2 地下空间开发示意图
(三)重视历史文化,强调本土风貌保护特色复兴
新万博彩票_[官网首页]新加坡非常注重历史风貌保护与发展的协调,由重建局主导,古迹保护局负责收集专家意见和保留项目规则制定与日常监管,建屋发展局则在保护过程中给予住房和住房补贴等方面的支持。政府主要在两大方面发力:一是强调激活保护区经济活力。重视传统建筑区域内基础设施的改善与环境维护翻修,极力避免保护区成为僵化萧条的“记忆场所”,将传统功能的延续与商业潜力、旅游发展结合,激活了保护区的经济活力,使城市开发与保护得到有效的协调统筹。二是重视保留传统小尺度交互空间的特色保护。一方面,注重传统邻里商业步行街、社区小广场等交互空间的保留与使用;另一方面,注重保留独特的“小贩中心文化”并积极申遗,利用“地块再开发必须保留”的强制要求以及“中期用途,个案规划”的积极引导手段,小贩中心建设发展成果显著,目前共有114座,2027年前还将新建13座。
(四)构建科学机制,多重手段保障有机更新
新加坡构建了良好的机制,保障了城市更新计划的落实和适时调整。
一是设立规划专职部门。国家发展部下设城市重建局(URA),全权负责全国空间规划的编制与实施管理,具有规划发展最高权限,地区政府没有土地规划开发权力。
二是法律保障。规划法对主管部门和私人土地所有者以及发展商的权力和职责作了明确划定,以减少责任推诿、提升效率,政府尤其重视前期规划的可行性研究。
三是积极融资。在限定土地用途的基础上,制定各类经济和税收激励政策鼓励私人投资者投标,同时要求购买土地的开发商必须严格遵循开发类型、开发进度等限制条件。
四是收取弹性开发费。开发费是指在规划许可下进行增加土地价值的开发项目(包括更改用地性质、提高容积率等)时,政府征收的税款,费率每6个月审查一次,并对九类用地分别依据社会发展态势进行动态调控。
五是技术支持。搭建“一张图”(One Map)平台,作为“城市综合公共信息平台+电子审批”系统,以总体规划区划内容为核心,叠加专详规划和城市设计导则,包含全域、各区、街区、宗地、建筑等多维度的城市深度信息,便于城市精细化管理和规划设计动态追踪覆盖,方便企业实时了解城市土地使用情况,还可以满足项目在一个月内完成总规中的个案调整。
六是制定有效的激励政策。例如,划入保留区的建筑允许变更为服务性功能;允许保留区免除发展增值税,改造后的保留区可免税;解除屋租管制,保留区内房主可按市场价制定租金,增强其积极性。
“新加坡2050”规划的城市更新理念对上海的启示
一是将中心区土地复合利用的重点优先放在经营性用地上。经营性用地功能混合规划的策略可分为三个层次:整体尺度,合理运用容积率组团状布置,使各个区域密度呈有机团状分布;中层尺度,高容积街区与低容积街区结合,相关业态紧密联系、互促发展;街区尺度,中小型空间作为基底优先发展建设,主要结合TOD模式,利用轨道枢纽、商业综合体中灵活的小空间增加小尺度业态,穿插其中提供更方便的混合商业服务。
二是科学推进地下空间规划,分层布置开发计划。随着上海发展速度加快,越来越多的地下工程涌现,同时出现的还有地下商业、交通、娱乐空间规划不协调,各功能板块间连接效能差,地下市政设施建设冲突等各种问题。因此,一方面,上海需尽快编制与城市发展战略以及功能分区相适应的地下空间详细规划,提高城市空间发展的科学性和整体性;另一方面,有必要根据地质条件分深度、分阶段开发,提前划定不同深度用地空间范围、使用权属界限,做好前期建设准备,有计划地推动市政公用和工业仓储设施下放。
三是重视城市更新中本土文化的商业外溢表现。其一,适当考虑针对历史文化街区划出一定比例的开发经营区,可以针对不同建筑,制定“一栋一令”专项优惠开发政策,试点增加经营服务性功能并进行可行性探索,优先对产权清晰的建筑,由“禁止开发”转向“适度开发”。其二,对传统小尺度交互空间进行深挖,对各个街道使用频繁的公共空间的运维(例如,类似小贩中心的社区食堂、公共绿地公园)加强财税政策支持。
四是利用多重政策手段支撑城市更新。其一,尽快制定上海城市更新执行层面的规定细则和标准。例如,针对“更新使用的建筑达不到现有消防审批的要求怎么办?老建筑的更新使用应该建立怎样的规范?”等反复出现的现实问题,制定合适的标准或特殊规定给予不同类别的更新项目支持;其二,建立统一的信息系统平台。分类梳理、调整和制定关于更新项目的政策规章,主要侧重规划信息公示和使用、土地所有权期限以及公共程序等方面。同时,搭建统一的城市更新项目管理系统并尽快普及使用,按程序适时调控地块的发展参数,实时公示更新信息。
(作者张靓系上海发展战略研究所城市部研究人员,张云伟系上海发展战略研究所城市部部长)
参考文献:
[1]   李爱民,袁浚.国外城市更新实践及启示[J].中国经贸导刊,2018(27):61-64.
[2]   陈楠,陈可石,方丹青.中心区的混合功能与城市尺度构建关系——新加坡滨海湾区模式的启示[J].国际城市规划,2017,32(05):96-103.
[3]   荣冬梅.新加坡城市地下空间开发管理简析及启示[J/OL].中国国土资源经济:1-5[2020-01-19].

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谋划“十四五”系列专栏由上海发展战略研究所联合澎湃新闻·智库报告共同发起,当前上海正在积极谋划“十四五”规划前期思路研究,上海城市未来发展动力在哪里?城市功能和布局如何更好地塑造?城市能级和品质如何进一步提升?面对新一轮发展的重大战略选择问题,上海必须给出自己的清晰答案。
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责任编辑:田春玲
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